李庆宝

领导决策程序是指领导决策活动所要经过的阶段或步骤。或者，在决策过程中将相互联系的工作步骤，按照一定的逻辑次序排列出来。领导决策程序的中心问题是为决策提供合理有效的工作过程，使决策者掌握决策程序中各个步骤之间的逻辑关系，从而实现决策的目标。党的十八届四中全会《决定》明确提出，“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”，同时，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”据此，《安徽省人民政府关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的意见》也明确提出，“要坚持重大事项集体决策，凡涉及国民经济和社会发展规划编制等重大事项，以及其他事关经济社会发展、社会分配调节、保障和改善民生的重大政策及措施，必须坚持集体决策。集体决策必须严格按照程序进行”。领导决策程序包括以下七个环节。

一、发现问题

习近平总书记在关于十八届三中全会《决定》的《说明》中强调，“我们强调，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”所谓问题是指一定行为主体的主观愿望与客观现实之间的矛盾状态。从决策理论角度看，问题表现为三个层次：一是社会问题，指的是社会的现存状况与社会期望状况之间的差距。二是社会公共问题，指的是当社会问题超出了当事人，其影响波及到不直接相关的群体时，社会问题就成为社会公共问题。三是公共政策问题，指的是公共权力部门感受到必须要解决某种社会公共问题，否则，可能产生极为消极的后果，于是把某种公共问题纳入解决议程，这时，社会公共问题转化成为公共政策问题。

二、确定目标

确定目标是为了规范解决问题的程度、范围、效益和影响。理论上说，领导决策思维的目标确定原则包括，一是差距原则：决策目标应该有差距的问题，即需要与现实之间的差距问题。这个差距不解决，已经影响并将继续影响事业的发展。二是紧迫原则：这个决策目标不但是需要解决的差距性问题，而且是需要解决紧迫性的差距问题，是影响全局的主要矛盾。三是力及原则：这个决策目标不仅是需要解决紧迫性的差距问题，而且是主观和客观条件允许且可能加以解决的差距问题。以上三大原则构成了决策目标确定的基础，它们相互补充，共同确保决策目标的合理性和可行性。但在实际应用中，领导者需要综合考虑这三大原则，以及其他可能的因素，如组织的战略方向、资源限制等，以制定出最优的决策目标。

三、科学预测

领导决策要发挥好智囊作用，尊重科学、把握规律。 兰德公司是美国最重要的以军事为主的综合性战略研究机构。被誉为现代智囊的“大脑集中营”、“超级军事学院”，以及世界智囊团的开创者和代言人。它可以说是当今美国乃至世界最负盛名的决策咨询机构。方向、资源限制等，以制定出最优的决策目标。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议中指出，“要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。”

四、拟制方案

拟制方案阶段是领导实现决策目标的路径。1962年，加勒比海地区发生了一场震惊世界的古巴导弹危机。它由苏联在古巴部署导弹、美国则坚持要求撤除导弹而引发。这是冷战期间美苏两大国之间最激烈的一次对抗。这次危机虽然仅仅持续了13天，美苏双方在核弹按钮旁徘徊，使人类空前地接近毁灭的边缘，世界大战处于千钧一发之际。最后以双方的妥协而告终,其中有不少值得总结、反思的经验教训。当时美国五角大楼提供肯尼迪6个决策方案。①无所作为（零方案）；②对苏联和古巴施加外交压力；③通过各种渠道与古巴领导人卡斯特罗打仗；④调派美军入侵古巴；⑤对古巴实施先发制人的突袭；⑥采纳间接军事动作——封闭海面。最后，肯尼迪选择了第六个方案，巧妙化解此次危机。

五、评估选优

领导决策中的评估选优主要包括两个方面，一是确定价值判断的标准：包括“合法的；合伦理的；经济可行的；实用的”；二是确定科学合理的预测方法，包括“优势原则；（相对性）期望值原则；（小中取大、大中取小、大中取大） 风险度原则”。比如，1631年，英国剑桥商人霍布森从事马匹生意，霍布森的马圈大大的、马匹多多的，然而马圈只有一个小门，高头大马出不去，能出来的都是瘦马、赖马、小马，来买马的左挑右选，不是瘦的，就是赖的。因为选择只能在门口选，这个空间就小，也不符合上面说的两个规范。

六、试点检验

这是领导决策环节中的实证部分，通过局部实验，验证方案的可靠性。试点检验的点的选择要有代表性。比如，早在1994年起，安徽太和县等地开始“税费合并”的征收方式改革。1998年，经省政府批准，五河县按照“农村公益事业建设税”模式进行了改革试点。1999年，来安、望江、怀远、濉溪等4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主要内容的农村税费改革试点。在此基础上，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并从2001年开始，逐步在部分省市进行试点、推广。

七、完善决策

这是领导决策程序的最后阶段，同时也是下一个领导决策的起点。在这个阶段领导者主要抓好四件事。一是制定计划和规章；二是跟踪检查；三是方案监视；四是纠正偏差。比如，2008年中央“4万亿投资计划”实施过程中，各地区各有关部门落实中央政策措施、管理实施新增中央投资项目总体情况是好的，但检查中也发现6462个管理不规范的问题。截至2010年8月底，中央检查组发现的问题中已有84.32%整改到位。全国纪检监察机关共立案查办中央扩大内需政策落实中的违纪违法案件314件、结案291件，给予党纪政纪处分430人、移送司法机关处理57人。事实上，2008年出台的刺激政策，2009年第二季度开始快速反弹，2010年第二季度到顶，从那时起，中央采取了稳增长措施，进行结构性改革，遏制了经济过快增长的方式，推动金融改革抑制产能过剩，减少对出口的依赖等政策进行调整。

总之，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。同理，科学决策的核心在于尊重和体现客观规律，民主决策的核心在于为了人民，依靠人民。而只有程序正当，才能确保决策的科学性和民主性。

（作者单位：市委党校）