执法重心下移是结合城市管理综合行政执法的特点和我国20年相对集中行政处罚权的实践得出的推进城市执法体制改革的一大方向。全国城市执法队伍主要有市局垂直管理体制和两种属地管理体制，现已经探索出两种放权模式，但仍然普遍存在着部门协作困难、地方城市执法机关角色定位扭曲、执法事项界定不科学、基层条块矛盾突出的问题。需要采用综合统筹城市管理职权，深化县域简政放权，科学配置管理事项，实行领导交叉任职等策略应对属地化管理存在的问题。

一、城市管理综合执法属地化管理的必要性

属地管理是指地方政府在其责任管辖范围内拥有调动工作人员、工作物资和协调各职能部门的权力和能力，对管理事项进行组织、协调、领导和控制，以完成该地域管辖任务的行政管理。

（一）城市管理的特点要求以区县为单位协同部门治理

由于城市管理是一个系统性工程，城市管理问题涉及多个职能部门，伴随着经济活动越发频繁，利益主体更为多元，城市管理问题更为复杂，无法依托单个部门解决形成利益链条、跨区域、跨行业的问题，所以“管好一座城”很大程度上依赖于各个部门的协作，单独依靠城市管理行政执法部门的行政措施往往不能有效执法，执法往往半途而废。

（二）行政执法的特点决定了属地化管理的必然趋势

基层政府的地域优势有利于城市管理部门快速发现和解决城市问题。行政执法具有损益性，必然损害违规违法行政相对人的利益。及时查处违规违法现象，高效执法使违规违法相对人及时止损，减少相对人违法成本，最大程度地维护违规违法相对人的利益。

二、城市管理综合执法属地化管理存在的主要问题

目前，条块矛盾和横向联动、纵向协作的障碍，制约了城市管理执法体制改革的成效。

（一）部门协作困难：城市管理行政执法机关尚未统一进入政府机构序列

长期以来，我国一直存在部门分散执法。我国在20世纪90年代，为了解决多头执法、重复执法的条块分割问题，逐渐形成了条块结合、以块为主的政治体制，启动了以相对集中行政处罚权为核心内容的城市管理综合执法体制改革。为解决各部门协调配合治理城市问题，各地城市管理委员会应运而生，探索建立长效连贯的部门协同机制，但主要通过运动式整治来提升城市管理成效，又由于城市管理委员会机构成分设置尚待完善，因此，还无法充分发挥其作用。

（二）角色定位不清：区县政府掌握着城市管理

首先，在区县范围内，城市管理行政执法机关执法力量经常被调配到基层政府需要完成的“城市管理”任务中，成为到处支援的“万金油”。其次，城市管理执法队伍发展情况依据各区县经济保障情况而定，各地城市管理执法队伍发展参差不齐。在队伍保障充足的区县，城市管理执法队伍的执法能力较强，无需担负额外的属地任务；而在一些财政上较为缺乏的区县政府，城市管理执法队伍自主性较弱。

（三）权责不成正比：属地管理的执法事项尚未科学界定

实现行政执法属地化管理意味着通过划分责任落实到乡镇（街道），而乡镇（街道）实施行政执法的法律主体不明确，缺乏相应的主体资格和职权能力。而城市管理行政处罚权试行全部下放乡镇，基层也存在乡镇人员素质与执法权不匹配，效果不如预期的现象。从当前基层执法能力来看，执法力量难以下沉。

（四）工作难以聚力：基层显露条块分割的政治体制弊端

执法重心下移必须要解决的是城市管理行政执法队伍与乡镇、街道办事处的关系问题，对各县（市、区）的治理体系和治理能力提出考验。大部分城管办与执法中队未能有效融合，人员分别管理，工作各干各的，乡镇（街道）大部分人员一方面没有执法资质，另一方面往往选择性执法，对乡镇有利的，执法动力足，对存在执法风险的，推诿扯皮，影响基层城市管理质效。

三、城市行政执法存在的问题

总的说来，城市行政执法存在执法依据不足、城管执法部门协调工作难、执法人员素质参差不齐、执法过程中执法程序不规范等诸多问题。

四、完善城市管理行政执法的思考与建议

（一）转变城市管理执法理念

一是要坚持“人性化”执法，执法人员在执法过程中应当树牢为民服务的执法理念，以服务代管理，以服务代执法，坚持以人为本，转变思想观念，充分尊重相对人的人格，给与其更多的包容和服务。二是要强化服务意识，改变工作思路，执法中做到教育与处罚相结合的原则，同时广泛动员人民群众，进一步提升公民的文明素质，共同管理不文明行为；三是要加强执法宣传，利用新闻媒体及网络平台大力宣传城市管理法律法规促进社会和谐稳定。

（二）健全相应的法律法规

一是要加强立法，逐步完善城市管理法律法规，建立一套科学可行的城市管理法律体系，明确城市管理执法部门的法律地位、职责，机制等；二是对现行的法律法规进行系统性的梳理，尽量避免法律法规相互冲突，为综合执法工作提供合法依据；三是要从行政职能问题的解决入手，城管执法主要是行使行政处罚权，要按照一定的原则和标准对这些处罚权重新进行职能定位；四是明确城市管理综合执法机关在法定职权范围内的职权界限行使权利、履行职责，确保行政权力的明晰化。

（三）加强部门间的协调联动

一是城市管理行政执法机构承担相关职能部门的执法职权后，需要与相关职能部门建立科学、合理的合作及执法协助机制，把责任、程序、义务等内容明确下来，推进联合执法，实现有效治理；二是建立部门争议的解决机制；三是要在“大城管”上做文章，充分调动各职能部门的工作积极性；四是城市管理执法部门和其他职能部门应建立健全信息共享机制，确保城管部门执法的合法性与流畅性。

（四）规范城市管理综合执法队伍

党的十九大报告提出要建设法治政府，推进依法行政，因此，城市管理行政执法工作必须严格按照法定程序依法进行：一是在日常执法过程中，应当根据执法工作的特点科学确定正式执法人员配备比例标准，严格按照规定进行招录，注重高素质执法人员的引进；二是要合理地使用协管人员，除了要在数量上加以控制，还要明确协管人员工作范围及职能；三是要把法制教育及培训工作作为对执法人员培训的重要内容，帮助执法人员树立依法行政的意识和观念，保证执法行为的公正，维护相对人的合法权益；四是发挥领导干部的导向与示范作用，把依法行政，法高于权的思想融入到日常执法中去。

（五）完善城市管理综合执法监督机制

一是完善内部监督，可以在其内部设立专门的纪检监察部门，专门从事本级范围内的监督工作。根据不同的管理区域分别制定工作标准和任务指标，针对正式在编人员、协管人员设立不同的监督考核办法，实现“要我干”到“我要干”的思想转变；二是要完善外部监督，通过政务公开和充分发挥人大机关作用，在人大设立城管执法监督专员；将司法与行政监督结合起来，形成监督合力；充分发挥群众及新闻舆论的监督作用，形成社会监督网络；三是加强事中监督与事后追责，设立投诉及反馈热线，使监督法制化、程序化，从而能够真正起到监督作用。

淮北市杜集区城管局 练军