费蕙蓉

2003年非典爆发之后，我国在运用法治保障传染病防控工作方面作出了积极努力，出台了包括传染病防治法、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等一系列法律法规，建立起比较完备的公共卫生事件应急工作法律制度体系。十八届四中全会作出全面依法治国的决定之后，建设法治国家、法治政府、法治社会进程加快，应该说，目前在我国传染病防治领域，尤其是疫情防控应急工作总体上实现了有法可依。今年新冠肺炎疫情发生后，国家卫健委及时发布2020年第1号公告，将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。新冠肺炎纳入法定传染病管理，各级政府、卫生健康行政部门、其他政府部门、医疗卫生机构就可以依法采取病人隔离治疗、密切接触者隔离医学观察等系列防控措施，共同预防和控制疫情的传播。但是，武汉新冠肺炎疫情爆发早期也暴露了我们在传染病预警体制机制上的短板，其他 一些地方的反应过度是否符合以法治方式处理应急状态也受到舆论的质疑。在这种背景下，政府到底在应急状态下应该具备什么样的法治思维又成为热点话题。

一般来说，应急状态下政府的法治思维包括如下几个方面：

（一）合作性思维。政府在社会治理包括应急管理中不应将管理相对人作为对立面，而应以一种信任、合作、善意、服务的态度动员、引导民众加入抗疫斗争。这就要求政府就疫情相关信息向社会充分告知、公开，并对民众进行疫情知识教育，一方面是为了满足公民知情的法定权利，另一方面也是传染病防控的客观需要。合作性思维能够充分发挥我们党密切联系群众的政治优势，让全社会知法守法用法，全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作，真正落实习近平总书记所强调的，要紧紧依靠人民群众开展依法防控、依靠人民群众坚决打赢疫情防控阻击战。

（二）保障公民最低权利的思维。这种思维要求运用法治手段平衡公权力与私权利的关系，保障公民最低权利。在应急状态下，法律可以授予公权力机关更多行政权，实现公权力的相对集中，私权利相应地会受到一定程度的限缩、克减，公民要承担更多的容忍义务，甚至承担一些常规状态下无须承担的义务，这就需要通过法治手段平衡公权力和私权利之间的关系。一方面，要通过法律明确授权，赋予公权力机关紧急行政权等应对紧急事件的必要职权；另一方面，要防止公权力滥用，限制私权利必须保障基本人权，不能突破人道主义底线，避免对公民权利的过分限缩，克服走极端的倾向，不得剥夺或限制相对人与生俱来不得限制的权利，以及与应急管理目的没有直接关联的权利。比如生命权，在中国，生命权是摆在首位的不受应急状态限制的权利，正如习近平总书记在布置依法防控时要求“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。

（三）最低理性思维。在应急状态中，政府做出决策、采取措施和实施行政执法等，必须符合一般常人最基本的理性标准，不得构成显而易见的错误、显然的不正当动机、完全的不相关考虑、巨大的不利益和明显的不公正，不得造成更加恶劣的社会结果。疫情中有一则对在家打麻将的公民扇耳光的基层执法事件，受到了舆论普遍的批评，就是触及到了老百姓的心理底线。在应急状态下，一般民众对政府的宽容度更高，但有时民众的宽容度也可能更低，比如某地个别领导干部在防疫物资分配上的特权，立刻成为舆论关注热点，并引发对红十字会在分发抗疫物资上的低效率和不作为的不满，这样的事件在常态下一般不会引发如此大的波澜，但是应急、敏感状态下却触及了心理底线，这说明最低理性思维在应急状态下的底线可能比常态下更高。

（四）谦抑性思维。谦抑性思维本来主要运用在刑事立法领域，一般是指发生下列情形之一：即刑罚无效果、可以他法替代、无效益（立法、司法与执法资源的消耗大于其所得收益），则该项刑事立法可谓无必要性。谦抑性思维后来被扩大适用到刑事司法、行政立法和行政执法中，其含义包括尽量克制用强制手段或扩大行政权力的方式来解决问题，要遵循比例原则，即最小侵害原则、禁止过度原则、平衡原则，在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，能达到目的即可，不可过分依赖行政处罚或行政强制措施。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上提出的要求：执法机关要强化法治理念、增强法治意识，坚持严格规范公正文明执法，严禁过度执法、粗暴执法，始终在法治轨道上统筹推进疫情防控和维护稳定工作。

（五）程序正当性思维。有法律或法规明确规定行政程序的，必须严格按照行政程序进行。没有明确规定行政程序的，至少要遵守以下两条基本的程序规则：一是任何人不得做自己的法官，二是任何不利处分前要告知、说明理由和听取意见，这是程序规则的底线，最低限度的程序正义。

（六）乱局重典思维。在任何一种社会状态中都会存在某些领域、某些方面的乱局，乱局不治理会成为危局，危局会带来乱世，在某些重要的领域重典是必不可少的，比如，食品药品的监管困局必须靠重典解决，安全生产的监管也必须动用严刑峻法，在新冠肺炎疫情最严峻的时刻，政府采取大面积的居家隔离措施和各种信息报告制度，并对敢于顶风作案者采用了迅速严厉的处置措施，是非常必要的，比如淮北市公安局关于“九个一律”的行政通告，各地严厉的管控措施等等。当然乱局重典必须在遵循以上最低理性、最低权利、最低程序的思维下采取。

（七）法律底线思维。这一条是兜底性的，法律底线思维是指处理任何事情，都要有一个底线，不能一味让步，即使当法律出现滞后、出现空白时，也必须确定一个底线，确定一个规则，而不能像某些地方处理缠访闹访事件一样，试图以政府不断让步换取当事人的不闹不缠，反而纵容当事人继续缠访闹访、漫天要价，而且形成不良示范。事实证明，必须确定一个底线，越过底线坚决追究法律责任，才能从根本上息诉罢访。实际上底线思维就是法律思维，法律思维就是底线思维。

现代社会是高风险社会，我们只能以制度化方案解决错综复杂的矛盾交织，在法治轨道上推进国家治理和社会治理现代化，别无他途。

作者单位：市委党校