市自然资源和规划局

党的十八大以来，淮北市坚持习近平生态文明思想，大力开展综合治理，“煤城”淮北正在向“一带双城三青山，六湖九河十八湾”山水生态美城华丽转身，成为全国资源型城市转型发展“示范区”。先后实施了南湖、碳谷湖、绿金湖、乾隆湖等采煤沉陷湖泊，累计投入采煤沉陷区治理资金160多亿元，治理面积达21.44万亩，治理率为50.6%，名列全国前茅。为进一步提升我市采煤沉陷区综合治理效益，市自然资源和规划局对此进行了调查，提出对策建议。

一、基本情况

淮北市是一座典型的煤炭资源型城市，因煤而建、缘煤而兴，1958年建矿，1960年设市。现辖濉溪县、相山区、杜集区、烈山区一县三区，总面积2741平方公里。截至2022年全市常住人口约195万，实现地区生产总值1302.8亿元。建市63年来，全市累计生产原煤11.5亿多吨，被誉为“百里煤都”；累计贡献发电量约3900多亿千瓦时，是华东地区尤其是上海市主要能源供应地。境内共有煤炭矿井47对，其中生产矿井14对，已关闭矿井33对，年产原煤已从本世纪初的5000万吨下降至目前的3000多万吨。与此同时，伴随着煤炭资源的开采，造成大面积土地沉陷。据测算，在淮北平原，每采万吨煤，塌陷土地3.5亩—5.5亩。截至2022年底累计沉陷土地达42.37万亩。沉陷土地总面积超过全市土地总面积（411.15万亩）的十分之一（占10.3%），影响耕地面积18.63万亩、影响基本农田12.91万亩，影响林草地面积2.17万亩，影响建设用地7.65万亩。其中沉陷区积水区面积10.30万亩。据预测，今后每年仍有约5000亩土地沉陷。沉陷区内耕地受损失去耕种功能，道路沉陷交通受阻，积水区域水体污染严重，接续替代产业发展受限，失地农民就业压力较大。采煤沉陷问题，尤其是我市采煤沉陷区面积大、分布广，已成为城市最深“伤疤”、发展最重“难题”和民生最大“痛点”。2009年，淮北市被认定为国家第二批资源枯竭型城市。

截至2022年全市采煤沉陷区分布情况

截至2022年全市采煤沉陷区

土地类别情况

二、存在问题

一是治理任务十分繁重。截至目前，全市累计沉陷土地42.37万亩，其中约20万亩尚未治理，而且每年新增沉陷区面积约4000—6000亩。因此，要实现沉陷区面积绝对量的逐年减少，这就要求年均治理任务不少于6000亩，可以说任务十分繁重。而且随着多年治理的深入推进，待治理区多为沉陷程度深、难度较大的区域。

二是沉陷区治理资金短缺。随着工程和补偿成本的上升，治理资金投入越来越高。根据淮北市多年治理情况，采煤沉陷区亩均工程成本在1万元至4万元不等（不包括基础设施建设等），亩均拆迁补偿及净地交付成本在6万元—10万元(不包括土地征收报批相关税费)。目前，全市存量采煤沉陷区面积约20万亩，如实现全部治理，总资金需求达200多亿元。再加上道路、水电气等基础设施投入，资金需求将大幅上涨。这无论是对市县（区）地方政府，还是对矿山企业，任务都十分繁重。

三是缺少重大项目支持。多年来，淮北市实施了大量国家和省市项目，但就当前及未来三至五年而言，仍然缺少国家及省级重大项目支持。没有重大项目作依托，无论对资金筹措，还是发挥项目“高大尚”效应，亦或是重大工程实施中的快速高效推动，都存在着明显不足或短板，这都不是单个小项目所能比拟的。

四是采煤沉陷区涉及地类复杂。根据全国第三次土地调查成果，有大量耕地、林地、甚至基地农田都在采煤沉陷区。通过现场调查，这些采煤沉陷区的现状是都出现了不同程度的沉陷毁损，有拉坡地，有季节性积水区，有杂草丛生荒废地，有深度积水区，可以说整体呈现荒芜废弃状态。虽有部分被农民零散耕种着，但由于缺少基础的排涝及浇灌设施，可以说产出低下。这无论是对采煤沉陷破坏后需要治理的现实，还是对18亿亩耕地红线的数量质量都是弊大于利，也不符合实事求是和科学严谨的精神。然而，由于“三调”成果的既成事实，这对采煤沉陷区科学规划、工程实施以及整体效益的发挥都带来不少阻力。

三、对策建议

（一）提高采煤沉陷区治理的综合站位。当前淮北市的采煤沉陷区治理已经走到了一个新的历史阶段，它已经与城市发展建设、资源型城市转型及民生工程紧密融为一体，成为全市生态、工业及建设用地的载体工程。因此，对待采煤沉陷区治理工作，要有全局眼光和整体观念，要有全市一盘棋思想，要利足长远，整体规划，避免“小打小敲”，碎片化治理。这样才能有利于采煤沉陷区综合治理工作整体效益的发挥和治理品质的提升。

（二）发挥矿山企业的治理主体责任。《国务院土地复垦条例》《安徽省矿山地质环境保护条例》《安徽省在建与生产矿山生态修复管理暂行办法》等政策法规，都明确规定，“谁破坏，谁复垦”、“矿山企业是在建与生产矿山生态保护与修复的责任主体，必须落实‘边开采、边修复’的责任”。因此，要认真领会相关政策法规精神，省市县等各级监管部门，要针对性采取有力措施，把矿山企业的治理责任落实到位，避免企业履职不到位情况的发生，同时，要把企业个体的治理与全市整体治理规划融合起来，避免各行其是。

（三）用足用活国家有关政策。当前我市的采煤沉陷治理，呈现出高投入的特点，仅靠有限的地方财政资金难以大规模开展。进行市场化融资已成为新时期经济社会发展的有效手段。为此，国家和省市都出台了相关鼓励性政策，如《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》《安徽省人民政府办公厅关于印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知》《淮北市人民政府办公室关于印发探索利用市场化方式支持采煤沉陷区综合治理实施办法的通知》。为此，我们要把有利的市场融资政策落到实处，充分吸引资金实力强的投资主体，通过多种形式的合作，找到利益共赢点，扩大采煤沉陷区治理成果，实现投资主体、地方政府及当地群众的共赢。

（四）坚持不懈申报实施国家和省级重大项目。国家和省级大项目的申报实施所带来的规模连片效应、整体发展效应、综合影响等方面，都远非单个小项目所能比拟的。因此，我们要在以往成功申报实施国家和省级项目的基础上，针对新时期的国家和省级项目治理要求和特点，不遗余力加大项目申报实施力度。当前来说，主要有山水林田湖草项目和生态修复示范工程。2019年以来，淮北市连续三年向财政部、自然资源部申报了淮北山水林田湖草生态保护修复项目，但均未获得国家批准立项。其中2021年度申报项目涉及淮北市生态保护修复面积85.11万亩，总投资34.94亿元，其中申报中央专项资金支持10.3932亿元。该项目如能成功申报实施，对改善我市矿区生态环境改善、土地资源恢复意义重大。因此，我们将发扬锲而不舍的精神，积极向省财政厅、自然资源厅以及自然资源部、财政部汇报协调，争取获得省、部支持，使该项目早日落地。

（五）推动谋划实施淮北市中心湖带工程。淮北市中心湖带位于西部老城与东部新城的过渡和衔接区，总面积约100.2平方公里，是淮北市闸河煤田采煤沉陷区。淮北市早期煤矿生产主要在此区域，仅淮北矿业集团就有6座大型矿井开采生产，另外还有10多座地方小煤矿。进入新世纪后，随着资源枯竭，矿井陆续闭坑。现仅有两座矿井在生产。该区域现状为六个面积较大的采煤沉陷湖泊，主要包括南湖、乾隆湖、绿金湖、东湖、古乐湖、朔西湖。近年来，淮北市逐渐加大对中心湖带的治理力度，目前已完成东湖、绿金湖、东湖等湖泊的治理，但有绿金湖三期、朔西湖二期、三期及古乐湖尚待治理。中心湖带治理对淮北市城市发展建设、生态环境及区域小气候改善等都具有十分重要的意义。因此，要把中心湖带的实施作为一项重要民生、重大基础工程来推进，久久为功，一张蓝图绘到底。要把昔日的闸河煤田采煤沉陷区打造成为淮北市经济社会生态建设的新高地，成为名副其实的淮北生态走廊。

（执笔人：黄文山）