岳 珍
2020年1月13日，习近平总书记在中共十九届中央纪委四次全会上指出，2012年党的十八大以来，我们构建起了一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，这套制度必须长期坚持并不断巩固发展。强调要全面贯彻党的十九届四中全会精神，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，把党的自我革命推向深入。那么，党和国家监督体系主要由哪些要素构成？
十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》里有段话，要“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”由此看出，我国党和国家监督体系大致可分为三个子体系。
一、党内监督体系
一个是党内监督体系。2016年10月27日十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》详细规定了党内监督的主要内容、重点对象与监督体系，指出要构建党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督与党员民主监督的党内监督体系。其中，党委（党组）的全面监督中，十八大后重构了巡视监督，定位更加清晰，布局上全面覆盖，制度机制更加规范健全，创新了全覆盖的巡视路径如常规巡视、专项巡视、机动巡视、巡视回头看等，习近平总书记说，这些巡视方法与其他监督有机结合起来很有效，要继续总结好、运用好这些经验。纪律检查机关的专责监督中，着力推进纪律检查体制改革，加强了纪委监督的独立性与权威性。2013年十八届三中全会开始明确提出了“两个责任”，即全面从严治党中党委（党组）负主体责任，对本地区本单位政治生态负责；纪委负监督责任，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。推进“双重领导体制”的具体化、程序化、制度化，坚持“两个为主”原则，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办必须同时向同级党委和上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，既坚持了党管干部原则，又保障了纪委监督权的实施。同时，强化监督执纪“四种形态”，把纪律挺在前面，防微杜渐、抓早抓小，实践证明这是实现反腐败标本兼治的比较有效的途径。纪律检查机关的专责监督中，还强化了派驻监督的直接领导和统一管理，派驻机构聚焦反腐败职能，并且逐步实现了派驻监督的全面覆盖。党的工作部门的职能监督中，十八大后创新组织部门监督，于2017年修订了2010年印发实施的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，与此同时，新制定了《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》。党的基层组织的日常监督和党员的民主监督十八大以来也有了深化，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》制度的出台，为党的基层组织的日常监督和党员的民主监督提供了新的依据。党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督与党员民主监督，这六个维度的监督定位明确，在党中央的统一领导下开展，共同促成党内监督体系的有效运行。
二、国家监督体系
另外一个是国家监督体系，主要是以人大监督作为核心，以监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、财会监督作为主要的监督形式构成。其中，人大监督的地位是由《宪法》决定的。根据现行宪法规定，我国是人民当家作主的国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国的政权组织形式是这样的：首先，由人民选出的人民代表组成各级人民代表大会代表人民当家作主，所以它是国家权力机关，处于第一个层次。然后，按照宪法和法定的程序，由它选举产生出国家行政机关、审判机关、检察机关，2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，明确监察委员会是一个独立的国家机关，把它写到“国家机构”这一章，这样就构成了“一府一委两院”。由于“一府”“一委”“两院”是由国家权力机关选举产生，它在法律上要对国家权力机关负责，受国家权力机关的监督，所以它处在第二层次。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督，所以现行宪法里有这样的话：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员，不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务；监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作。这是人大监督。另外国家监督体系的监督形式还有监察监督，目前实现了对所有掌握公权力的公职人员的监察全覆盖。行政监督，是行政机关内部进行的监督，它的处理方式主要是一种行政性的内部处理，如责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、撤职罢免等。司法监督是在我国宪法中明确加以规定的，是用宪法和法律法规来处理解决矛盾纠纷的一种行为。审计监督、统计监督和财会监督也是国家监督的重要组成部分。这些监督形式各自发挥着特定的监督职能，互相独立，同时又相互衔接。这是国家监督体系。
三、外部监督
除了党内监督体系、国家监督体系之外，还有一个外部监督。外部监督的监督形式包括哪些？比如，民主监督，就是以政协监督为代表的监督形式，每年的两会由它和同级的人大同时举行，审议同级人大的各个重大事项，提出相关建议。另外，各个民主党派、无党派人士等在日常工作中也可以对党和国家各项工作提出监督。还有群众监督，也就是来自于普通民众的监督，它是外部监督的一种重要的形式，可以通过来信来访、党风政风监督热线等方式提出自己的监督建议。还有舆论监督，主要是通过各种传播媒介进行的监督。社会监督的主体其实主要就是群众监督和舆论监督，这种监督的特点，是不具有国家权力性，没有法律强制性，监督的实现很大程度上取决于国家的民主化水平和有关人员的法律意识与民主观念。外部监督在党和国家监督体系的运行中发挥着不可替代的作用，并且和各类监督相互渗透、相互制约。
可以说，党和国家监督体系是党内监督、国家监督和外部监督有机贯通、相互协调的集成总和。党的十八大以来，党和国家监督一步步地从前期的立柱架梁，中期的全面推进，进入了当前系统集成的新阶段，具备了监督体系整体具有而单个监督形式不具有的新的集成功能。当然这里有两个前提，一是坚持党对党和国家监督体系的集中统一领导，二是坚持以党内监督作为主导，在这个基础上推动各类监督形成协同高效的监督网。
作者单位： 中共淮北市委党校（淮北行政学院） 淮北市社会主义学院
